Blogpost series #2: Consultations, Public Participation and Meaningful Stakeholder Engagement

Photo: Killavaat Alannguat (’Kringlerne’) exploration site, SW Greenland /A.Skjervedal 2018

Dansk version nedenfor

Is there a ‘best practice’ for public participation?

Anna-Sofie Skjervedal

Key words: Public participation; Methods; Concepts; Sustainability; Stakeholders.

In a short series of blog-posts we explore stakeholder participation in planning and decision-making on energy and infrastructure projects and similar activities. Guided by a research question asking what is a good process for involvement in Social, Environmental or Human Rights Impact Assessment (IA) from the citizen’s perspective, the posts disseminate results from a project on best practice funded by the Nordic Research Council’s NOS-HS scheme. The project aims to advance knowledge on best practice for IA processes with local participation suited to Nordic Arctic contexts. Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits (Principal Investigator: Karin Buhmann)

Introduction

At the end of March 2019, a number of community members, scholars and practitioners gathered at Oulu, Finland, for a one-week plenary meeting arranged by the Fulbright Arctic Initiative to discuss international collaboration and address shared challenges across the Arctic. One of the key themes was public participation. Challenges caused by the current social, economic, and environmental changes experienced by communities related to issues such as sustainability, environmental protection, infrastructure, health, rights of indigenous peoples and general citizens’ rights all lead to calls for greater public participation and more knowledge on how this can be accomplished. However, is ‘greater’ public participation necessarily better? Perhaps we rather ought to focus on the quality of the process rather than the quantity of participation. With this post we propose to focus on ‘meaningful’ public participation towards improving the process in practice.

Public participation – why it matters

The ideal of public participation is founded on a central right of citizenship, and functions a means to build, sustain, and measure popular democracy through active engagement of local communities in decisions that have an impact on these communities. As explained in the first blogpost in this series, involvement of the public can enhance a more democratic decision-making process, because the transfer of power from government to the citizens enables the public to influence a project. More specifically, potential benefits include among others, conflict mitigation, information exchange, mutual learning, as well as avoiding costly delays. Decision-makers gain access to local knowledge, concerns, and preferences of the affected communities and other stakeholders. Involvement in the process enables the potentially affected community to gain a better understanding of the proposed project and plans, thereby improving their ability to make an informed opinion and influence the project. However, realizing these potentials in practice has often proven difficult. The how-to within ‘best practice’ of public engagement remains a central theme among both scholars and practitioners.

Common challenges

Despite the ideals noted above, current practices of public participation are often criticized by NGOs for not supporting a democratic process, for not producing useful knowledge for making decisions that are sustainable across social and environmental concerns, and for failing to facilitate meaningful engagement. A common challenge encountered both in practice and in research is the apparent wide gap between the ambitious aims set for public participation in formal regulative guidelines and meaningful public participation in practice. Typically the rationale for seeking greater public participation is not clearly articulated, perhaps because the benefits of participation are often taken for granted, allowing for different – and often conflicting – perceptions among those involved in the process of what public participation is, what its objectives are, and how the process should be undertaken. Further, the rationale behind public participation is often limited to a procedural ‘because-we’re-required-to’ exercise, or perhaps a matter of public relations shifting the focus to defending decisions already made rather than seeking to understand concerns to be addressed and benefits to be maximised.

Towards a ‘best practice’ for public participation

So what exactly makes participation ‘meaningful’?We propose that the diversity of contexts and experiences requires adopting an alternative mindset to break the frame of current norms for public participation practices. This involves heightening the level and pushing the boundaries for participation, moving from sequences of mere information and consultation to actual involvement, collaboration, and empowerment in a way that is experienced as meaningful by the affected communities.

In addition to the common and shared challenges noted above, a range of shared features for ‘best practice’ of public participation need to be considered. Among the characteristics of meaningful participation are:

  1. Management of expectations by clearly defining the purpose of public participation.

  2. Tailoring participation forms to the local context and specific target groups.

  3. Early knowledge, experience exchange and mutual learning through dialogue between project proponents, government authorities, and communities.

  4. Establishing relationships built on trust.

  5. Creating a ‘safe’ forum for active and collaborative engagement.

(Skjervedal 2018).

In order to ensure engagement and influence of local communities on decisions about future development, the process must further be an ongoing and adaptive process, flexible and sensitive to changes in broader policy, and to changes in environmental, social, or economic conditions. International research and global experience suggest that it is not possible to facilitate meaningful engagement through one single overarching and streamlined framework. By contrast, it is important to adapt to the local context.

There are many different approaches, levels and methods for public participation. The different forms each include different opportunities and limitations, which makes it important to reflect on what is meaningful to whom and whose voices count in order to realize the full potential for public participation and for the process to be perceived as meaningful.

Ultimately, individuals that are or may be involved are the ones which constitute the driving force for active engagement and for seizing the opportunities to influence decisions to be made. However, it is the responsibility of the decision makers, government authorities and practitioners to help ensure the best frameworks for meaningful participation. The current challenges towards meaningful public participation across nations, professional sectors and academic fields call for a more explicit discussion and reflection as to how public participation is to be interpreted, understood, and carried out in practice in order to make it a more effective as well as more meaningful process to all stakeholders involved.

About the author:

Anna-Sofie Skjervedal is PhD from Ilisimatusarfik – the University of Greenland and Aalborg University, and special consultant in public participation within the Municipality of Sermersooq, Nuuk, Greenland. Anna-Sofie specializes in public participation within impact assessment processes in relation to extractive industry development in Greenland with a focus on meaningful youth engagement.

ReferencesR

Skjervedal, A. 2018. Towards Meaningful Youth Engagement: Breaking the Frame of the Current Public Participation Practice in Greenland. Ph.D. dissertation. Ilisimatusarfik – The University of Greenland and Aalborg University, Denmark.

Dansk version

Blog-post serie #2: Høringer, offentlig deltagelse og meningsfuld borgerinddragelse

Photo: Killavaat Alannguat (’Kringlerne’) exploration site, SW Greenland /A.Skjervedal 2018

Findes der en ’best practice’ for borgerinddragelse?

Anna-Sofie Skjervedal

I en serie på fire korte blog-indlæg ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser om grøn energi, minedrift, infrastruktur mv. Vi tager udgangspunkt i det overordnede spørgsmål ’Hvad er en god proces for borgerinddragelse i konsekvensvurdering (impact assessment) om samfundsmæssige, miljømæssige og/eller menneskerettigheds-indvirkninger fra borgerens perspektiv?’ Blogindlæggene formidler foreløbige resultater fra et projekt, som undersøger hvad er god borgerinddragelse (’best practice’). Projektet bygger bl.a. på undersøgelser og interviews i Grønland i august 2018 og i Sápmi juni 2019. [Ref: NOS-HS project on Best practice for Impact Assessment of infrastructure projects in the Nordic Arctic: Popular participation and local needs, concerns and benefits (Principal Investigator: Karin Buhmann)]

Dette indlæg er tredje del af serien, hvor vi ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser om grøn energi, minedrift, infrastruktur mv.

Introduktion

I slutningen af marts 2019 samledes en række medlemmer af lokalsamfund, forskere og praktikere til et ugelangt møde i Oulu, Finland. Mødet blev arrangeret under Fulbright Arctic Initiative med det formål at diskutere internationalt samarbejde og fælles udfordringer på tværs af Arktis. Et af hovedemnerne var borgerinddragelse. Begrundelsen for at inddrage det emne var, at de mange forskelligartede udfordringer, som lokalsamfund oplever i forbindelse med de aktuelle sociale, økonomiske og ikke mindst miljømæssige forandringer – eksempelvis indenfor bæredygtighed, miljøbeskyttelse, infrastruktur, sundhed, oprindelige folks rettigheder og menneskerettigheder generelt – alle peger i retningen af et stadigt stigende behov for mere inddragelse af de berørte samfund. Men, er ’mere’ inddragelse nødvendigvis bedre? Måske burde vi tale om bedre borgerinddragelsesprocesser fremfor mere inddragelse. Med denne tredje blogpost ud af en serie på fire, hvor vi ser vi på offentlig deltagelse som led i planlægning og beslutningsprocesser indenfor grøn energi, minedrift, og infrastruktur, vi vil sætte ’meningsfuld’ inddragelse i højsædet ved at fokusere på hvad, der karakteriserer meningsfuld inddragelse.

Hvorfor borgerinddragelse?

Borgerinddragelse anses som en helt central borgerret, og som et redskab hvormed man kan opbygge, opretholde, og måle demokratiet gennem aktiv involvering af lokalsamfund i beslutninger, der påvirker de pågældende lokalsamfund. Involvering af offentligheden kan sikre en mere demokratisk beslutningsproces, blandt andet fordi det er med til at udligne magtforholdet mellem den almindelige borger og staten og give borgeren indflydelse på et specifikt projekt eller en aktivitet. Andre fordele er rettidig konflikthåndtering, sikring af informationsudveksling, gensidig læring, samt at omkostningsrige forsinkelse undgås. For beslutningstagere kan involvering betyde til adgang til lokal viden, samt oplysning omkring det berørte lokalsamfunds bekymringer og præferencer. For de berørte lokalsamfund kan inddragelse lede til en bedre forståelse af et forestående projekt, og dermed give dem en bedre forudsætning for at påvirke projektet på et oplyst grundlag. At høste det fulde udbytte af borgerinddragelsesprocessen for alle parter viser sig dog ofte at være vanskeligt i praksis, og både forskere og praktikere søger fortsat viden om, hvordan man opnår ’best practice’ ved involvering.

Fælles udfordringer

Borgerinddragelsesprocesser kritiseres ofte af NGO’er for ikke at understøtte en demokratisk proces, for ikke at tilvejebringe brugbar viden mod mere bæredygtige beslutninger både socialt og miljømæssigt, og for at ikke at lykkes med at facilitere meningsfuld inddragelse. En fælles udfordring, som man ofte støder på både i forskning og praksis, er en kløft mellem de høje standarder og målsætninger for borgerinddragelse og det at sikre meningsfuld borgerinddragelse i praksis. Ofte er rationalet bag involveringen ikke tydelig nok – måske fordi fordelene ved involvering tages for givet, hvilket giver grobund for forskelligrettede (og ofte modstridende) – opfattelser blandt de involverede af, hvad borgerinddragelse betyder som begreb, hvad formålet med inddragelsen er, og hvordan den skal foregå i praksis. Ofte ser man, at formålet indskrænkes til en ’fordi-det-er-påkrævet’ procedure eller til et PR anliggende, hvor der bruges energi på at forsvare beslutninger der allerede er truffet, fremfor at benytte muligheden for at opnå de bedst mulige løsninger i samarbejde med og til gavn for lokalsamfundet.

Mod en ’best practice’ for borgerinddragelse

Så hvad er det lige præcis, der gør inddragelsen ’meningsfuld’? På baggrund af de mange fælles udfordringer på tværs af lande, sektorer og lokale kontekster bør man bevæge sig udover de gængse rammer for, hvordan man typisk forstår og tilgår borgerinddragelse. Det forudsætter at man højner niveauet for inddragelse og bevæger sig fra borgerinddragelse som ren information mod reel involvering, samarbejde og styrkelse af lokalsamfundet på en måde der opfattes som meningsfuld for berørte lokalsamfund.

Ligesom der opleves fælles udfordringer findes også en række karakteristika for hvad der gør inddragelsen meningsfuld. Blandt andet:

  1. Forventningsafstemning gennem et tydeligt defineret formål med inddragelsesprocessen.

  2. En skræddersyet proces tilpasset det pågældende projekt, den lokale kontekst og den specifikke målgruppe.

  3. Tidlig udveksling af viden og erfaring med fokus på gensidig dialog og læring mellem beslutningstagere og de potentielt berørte lokalsamfund.

  4. Relationer bygget på tillid.

  5. Et trygt forum der fordrer aktiv deltagelse og samarbejde

(Skjervedal 2018).

For at sikre de berørte lokalsamfunds engagement og indflydelse i beslutninger vedrørende fremtidig udvikling er det derudover nødvendigt at se inddragelse som en løbende, fleksibel proces tilpasset det enkelte projekt og eventuelle ændringer af de miljømæssige, sociale eller økonomiske forhold, der måtte opstå undervejs i forløbet. International forskning og erfaring i et globalt perspektiv taler for, at det ikke er muligt at opnå meningsfuld involvering gennem én overordnet og strømlinet ramme. Tværtimod: tilpasning til den lokale kontekst er helt essentiel. Man kan tilpasse borgerinddragelsesprocessen gennem mange forskellige tilgange og værktøjer, og her skal man også holde sig for øje, at de forskellige borgerinddragelsesformer også har hver deres muligheder og begrænsninger. Ved nøje at overveje, hvad der er meningsfuldt for hvem og hvilke stemmer, der tæller, er en vigtig forudsætning for at borgerinddragelse i praksis opleves som meningsfuld.

Som udgangspunkt er det borgeren selv der besidder drivkraften mod at engagere sig aktivt og opsøge mulighederne for at få indflydelse på de beslutninger der træffes. Men det er beslutningstagernes, myndighedernes og praktikernes ansvar at sætte rammerne for borgerinddragelsesprocessen med det mål at borgerne kan involvere sig på en meningsfuld måde. De aktuelle udfordringer mod meningsfuld inddragelse som opleves på tværs af lande, sektorer, og indenfor den akademiske verden taler for en nærmere diskussion og refleksion omkring hvordan borgerinddragelse opfattes som begreb, forstås, og udføres i praksis mod at bane vejen for en mere meningsfuld inddragelsesproces for alle involverede parter.

Referencer

Skjervedal, A. 2018. Towards Meaningful Youth Engagement: Breaking the Frame of the Current Public Participation Practice in Greenland. Ph.D. afhandling. Ilisimatusarfik – Grønlands Universitet og Aalborg Universitet, Denmark.

Om forfatteren

Anna-Sofie Skjervedal er PhD fra Ilisimatusarfik – Grønlands Universitet – og Aalborg Universitet, og arbejder som special konsulent indenfor borgerinddragelsesområdet i Sermersooq kommune (hovedstadskommunen) i Nuuk, Grønland. Anna-Sofie har speciale i borgerinddragelse i forbindelse med konsekvensvurdering (impact assessment) i relation råstof efterforskningsaktiviteter i Grønland med særligt fokus på meningsfuld involvering af unge.

#methods #publicparticipation #Sustainability #concepts #stakeholders

© 2019 by Centre for Business and Development Studies

  • LinkedIn
  • White Facebook Icon
  • White Twitter Icon